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《社会保险法》之后立法任务任重道远

时间：2012-01-20 03:18:19 来源：中国劳动保障新闻网作者：栗燕杰

　　地方自行制定法规虽然有其合理性，但有可能加剧社会保险制度的地方化、碎片化。因此，在下一步制定《社会保险法》配套规章时，除特别规定外，应坚持中央配套法规规章先行。

　　转眼间，《社会保险法》通过已逾一年，施行已半年有余。当下，全社会对《社会保险法》的实施配套规则的需求极为旺盛和迫切，但配套法规的制定尚未充分展开，或者还不能充分体现该法的精神和原则。

　　《社会保险法》既是社会保险立法的重要里程碑，也是社会保险立法的引擎和加速器。为落实这部法律，后续的立法任务、法律修改任务，特别是国务院制定行政法规的任务，主管部门和相关行政机构改进和完善相应标准、规范，制定相关规定等任务职责，均相当繁重和严峻。立法者不可懈怠。

　　放眼域外，建设社会保险立法体系往往经历相当长一个历程，乃至持续至今。现代社会保险制度的创始地德国，自19世纪晚期逐步建立起社会保险法律体系以来，大规模的修改已进行过多次，小修小补更是不计其数。2009年至今，德国的社会保险立法与修订工作又有大动作。1911年英国即开始医疗保险立法，上个世纪40年代以后，在《贝弗里奇报告》的指导下社会保险立法迎来高潮，一系列国会立法相继出台，1966年、1983年、1998年均进行大幅的法律制定和修改，2007年出台解决社会保险争议的《裁判所、法院与执行法》。日本、美国的社会保险制度也不断进行或大开大合、或微小调整的法律制度改革。由此可见，没有一个国家出台社会保险法或相关法典之后，立法任务就算大功告成。之后的立法工作仍任重道远。其内容，既包括对已有社会保险法律制度、规则的不断改进完善，也有与时俱进，在新理念、新政治主张下的结构性改造。

　　作为社会保险领域的基本法，《社会保险法》为法制建设打下基础和框架，对于情况比较复杂、实践经验不足或者争议较大的内容予以留白，相应的，授权国务院制定行政法规，地方制定相关规章办法。

　　《社会保险法》授权的中央立法是当下立法任务的重心所在。据笔者统计，《社会保险法》需要国务院制定行政法规的规定共有11处之多。另外，《社会保险法》还在13处共19次提及 “国家规定”来明确相关制度、规则，特别是为全社会普遍关注的社会保险基金的统筹层次与预算决算,、社保基金管理与监督制度等，均需要国务院制定行政法规或主管部门制定部门规章来解决。对此，虽然《工伤保险条例》已经修改，人社部也出台了《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》、《社会保险个人权益记录管理办法》等配套部门规章，但还需要制定相关规章，这对于社保大法的顺利实施具有重要意义。

　　《社会保险法》除赋予中央立法任务之外，也使地方承担了一些立法任务，包括建立健全社会保险基金监督管理制度的职责，将城镇居民社会养老保险和新农保合并实施的改革，制定失业保险金标准等。《社会保险法》将这些地方立法权限都交给了省、自治区和直辖市政府。

　　在此，一个值得关注的现象是，虽然《社会保险法》并未授权，各地方人大及其常委会、行政机关，对制定地方性的社会保险配套法规规章有很高的积极性。笔者认为，地方自行制定法规虽然有合理性，但有可能加剧社会保险制度的地方化、碎片化。社会保险作为全国统一制度，应当由中央统一确定制度和基本规则。除《社会保险法》明确授权的地方立法之外，应当中央配套法规规章先行，之后，再进行相关地方立法，显然更为符合《社会保险法》的精神和具体要求。中央立法先行，就要求中央层面特别是国务院、人社部加快制定《社会保险法》配套行政法规和部门规章的步伐。

　　《社会保险法》出台前后，已有不少社会保险的地方立法实践。但应注意到，《社会保险法》将这些地方立法权限都赋予省级政府。因此，自《社会保险法》实施后，地方的立法职权已统一上收到省级政府，较低级别的地级市政府、县级政府无权行使。省级以下政府、部门制定的相关实施细则和办法，要么尽快予以废止，要么由省级政府予以确认。否则，其效力、合法性并无保障，一旦有社会保险争议诉至法院，将无法成为有效的执法依据。

　　另外，《社会保险法》与侵权责任法的竞合、《社会保险法》与刑法的接续、社会保险行政诉讼与社会保险劳动争议的关联，也是实实在在的具体问题，给法院审判、公民权益保障带来诸多障碍，需要在未来制定《民法典》时、《刑法》和《行政诉讼法》的修改中加以完善。